A felvilágosodástól kezdődően Európában fokozatosan gyengült az isteni kegyelemre visszavezetett hatalomgyakorlás legitimitása. Elkerülhetetlen volt, hogy előbb-utóbb a nép legyen az alap, amelyre hivatkozva legitim módon lehet hatalmat gyakorolni. Ebből a helyzetből következik a mai nap is fennálló dilemma, hogy a legitimációs alapot biztosító állampolgárok, mennyire vonhatóak be a kormányzásba. Úgy, hogy a kormányzás, illetve az ország működése stabil maradjon. A dilemma egyfajta feloldása, hogy az állampolgárok (a nép), túlnyomórészt közvetett módon (képviselők útján) kapcsolódnak be a kormányzásba (hatalomgyakorlásba). A helyzet logikájából következően azért ez így önmagában kevés. Szükséges az állampolgároknak megadni a lehetőséget a közvetlen véleménynyilvánításra is. Ennek egyik bevett formája a népszavazás. 

Készítette: Beroesz - A feltöltő saját munkája, CC BY-SA 3.0

Bár el kell ismerni, a szakirodalom nagyon eltérően vélekedik a népszavazás intézményéről. Hanspeter Kriesi Svájc estében azt fejtegeti Kirchgässner–Feld–Savioz 1999-es kutatására hivatkozva, hogy az „(…)összevetések arra a következtetésre vezetnek, hogy a közvetlen demokrácia intézményei jórészt kedvezően befolyásolják a gazdaságot. Növelik a makrogazdasági teljesítményt – az egy főre eső GDP 3,6 százalékkal magasabb azokban a kantonokban, melyekben engedélyezett az állampolgárok fiskális politikába való közvetlen demokratikus beavatkozása” [Kriesi (2009)] Míg Körösényi András véleménye az, hogy „A nép önkormányzatát elméleti szempontból utópiának kell minősítenünk, és a népszavazás alkalmatlan arra, hogy a közpolitikai döntéshozatal általános eszköze legyen. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a népszavazás ne lehetne a döntéshozatal kivételes és/vagy kiegészítő eszköze.” [Körösényi (2009)]

Ahhoz képest, hogy mennyire alapvető kérdéskör a közvetett és közvetlen hatalomgyakorlás aránya, a mi tájainkon kevéssé van jelen az erről szóló vita. A hatalmon lévő mindenkori elitnek nem érdeke lefolytatni ezt a vitát, hisz félnek, hogy egyértelművé válik, az állampolgárokra, csak, mint statisztákra van szükségük. Az állampolgároknak pedig fájó lehet beismerni, hogy kizárólag közvetlen módon technikailag sem oldható meg a hatalomgyakorlás, de vélhetőleg nem is lenne működőképes. Példának okáért, nagyon hasznos volna egy olyan vita, amely arról, a rendszer alapjait érintő kérdésről szólna, hogy kell-e népszavazni az alkotmányról (alaptörvényről) vagy sem. A posztkommunista térségben például Észtországban, Romániában, Litvániában népszavazás útján erősítették meg az alkotmányt. 1992 őszén a Szlovák Köztársaság megalakulásának előkészítése során 2 napos parlamenti vitát tartottak az új alkotmányról. Ebben a történelmi pillanatban az Együttélés Politikai Mozgalom képviselője Harna István (1940) felvetette, népszavazással kellene megerősíteni az elkészült alkotmányt, de a képviselők többsége leszavazta a javaslatot. [Láštic (2011)] 

Nehéz megtalálni a közvetett és közvetlen hatalomgyakorlásnak az ideális elegyét. Székely Zoltán így ír erről: „A politikának van egy kijavíthatatlan hibája: a kormányzat távolsága az állampolgártól, mivel az egyszerű állampolgár kevéssé vagy egyáltalán nem vesz részt sok, az élete szempontjából alapvető döntés meghozatalában. Az egyes politikai kultúrák különbségei jól láthatóak abban, hogy ezt a mindenképp meglévő (legfeljebb csökkenthető, de el nem tüntethető) távolságot miképpen dolgozzák fel az emberek.” [Székely (2011)]

A továbbiakban a rendszerváltáskor hasonló közjogi helyzetből induló két országnak, Szlovákiának és Magyarországnak az országos népszavazásait, mint a közvetlen befolyásolás fő eszközét fogom összehasonlítani.

Még mielőtt belevágnék, álljon itt két idézet, amely megvilágítja, mennyire nehéz egyértelműen kijelölni a népszavazások szerepét társadalmaink működésében:

„A népszavazás feszültséglevezető eszköz is, ha a közösség lezár egy hosszabb folyamatot, például egy EU-csatlakozást vagy egy alkotmánymódosítást (halálbüntetés, eutanázia, abortusz stb.), a népszavazással ilyenkor az egész közösség együtt tesz pontot az előkészítő vitafolyamat végére. Jogi aktusról van szó, de a szimbolikussága sem lebecsülendő.” [Székely (2011)]

„A liberális demokráciákat gyengítő populizmus számára pedig a népszavazás intézménye jelenti az egyik legígéretesebb politikai eszközt, részben azért, mert a hagyományos elitek legyőzésére alkalmasabb a parlamenti választásoknál, részben pedig azért, mert a populisták gondolkodásában oly központi szerepet jásztó osztatlan népakarat kinyilvánításának nemigen lehet a népszavazásnál megfelelőbb formáját elképzelni.” [Enyedi (2009)]

 Különbségek

Magyarországon 1989 óta hét alkalommal tartottak országos népszavazást, amelyből négy alkalommal eredményes volt a népszavazás, a részvétel pedig figyelemreméltóan magas – átlagosan 42,06% volt. (1. táblázat)

Ehhez képest Szlovákiában az ország megalakulása óta (1993) nyolc alkalommal tartottak országos népszavazást, amelyből csak egy alkalommal volt eredményes a népszavazás, a részvétel pedig átlagosan 28,26% volt, ami sokkal alacsonyabb, mint a magyarországi adat (2. táblázat).

A jelenséget részben magyarázhatja, hogy Magyarországon már 1985-től a településfejlesztési hozzájárulással kapcsolatosan jelen volt a közbeszédben a (helyi)népszavazások kérdése. A rendszerváltás folyamatának mérföldövéhez, a Bős–Nagymarosi vízlépcső elleni tiltakozásokhoz is kapcsolódott egy népszavazási aláírásgyűjtés. A nyolcvanas évek második felében állandóan napirenden volt a népszavazási törvény megalkotásának szükségessége. A rendszerváltás előtti utolsó országgyűlésen el is fogadták a népszavazásokat szabályozó törvényt (1989. évi XVII. törvény). [Kukolleri (2006) ] „Az 1989. június 15-én – a háromoldalú kerekasztal-tárgyalások megkezdésekor – kihirdetett népszavazási törvény a rendszerváltás olyan sajátos történelmi pillanatában született meg, amikor a tömegpolitikai részvétel a társadalom állandó jellemzője volt.” [Kukolleri (2006)]

Ezen törvény alapján, még 1989-ben, szorosan kötődve a rendszerváltás folyamatához, megrendezték az úgynevezett négyigenes népszavazást. Ennek a népszavazásnak az igazi tétje a köztársasági elnök megválasztásának időpontja és mikéntje volt. A népszavazás eredményes volt, és a köztársasági elnököt csak 1990-ben az újonnan (szabadon) választott parlament választotta meg, Göncz Árpád (1922-2015) személyében. A magyarországi embereknek, egyből a rendszerváltás elején volt egy jó tapasztalatuk: a népszavazás reálisan befolyásolta a jövőjük alakulását. Viszont ez a népszavazás rámutatott a rendszerváltó ellenzék megosztottságára is. Ezt a népszavazást az SZDSZ, Fidesz, FKGP, MSZDP parlamenten kívüli pártok szorgalmazták, viszont a legnagyobb parlamenten kívüli párt, az MDF bojkottálta. „A népszavazás átrendezi a politikai erőteret, megszűnik az ellenzéki erők rövid ideig tartó egysége, a nagykoalíció esélye, új törésvonalak keletkeznek a rendszerváltó politikai elitben.” [Kukolleri (2006) ]

 A két ország népszavazási hajlandósága közti különbség okai közt lehet még, hogy Magyarországon négy népszavazás esetében is (1997, 2003, 2004, 2008) a törvény értelmében elegendő volt, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede azonosan szavazott. Ez a gyakorlatban azt jelentette, hogy viszonylag alacsony –25 százalék feletti– részvétel mellett is sikeres lehetett a voksolás. Szlovákiában mindvégig a szavazásra jogosultak 50 százalék feletti részvételre volt szükség az érvényességhez. A magyarországi választópolgárokra mindenképpen motiválóan hathatott, hogy nagyobb esélye volt a részvételi küszöb teljesítésének. Ha megnézzük az 1. táblázatot, láthatjuk, hogy Magyarországon is csak az 1989-es és a 2003-as „szociális” vagy más néven „vizitdíj” népszavazás estében haladta meg a részvétel az 50 százalékot.  

Szlovákiában az ország megalakulásánál (1993) sokaknak pont a referendum hiányzott. Egy generáció emlékezetébe égett be a kép, ahogy 1992 augusztusában a Tugendhat villa kertjében, egy asztal mellet, ingre vetkőzve ülnek egymásnak rézsút Václav Klaus (1941) és Vladimír Mečiar (1942). Másnap bejelentették Csehszlovákia kettévallását. Sokan várták, hogy majd lesz egy népszavazás, de nem lett. A népet nem kérdezték meg.

A folytatás sem volt túl fényes. Kezdődött azzal, hogy 1994-ben Michal Kováč (1930-2006) köztársasági elnök az előírtnál kevesebb támogató aláírásra hivatkozva, nem írta ki a parlamenti többségét éppen elvesztő HZDS által előrehozott választásokat kezdeményező népszavazást [Láštic (2011)]. Szlovákiában 2000-ig négy sikertelen népszavazást rendeztek. Többnyire botrányoktól övezve. A legsúlyosabb visszaélés 1997-ben történt, amikor a Mečiar által vezetett kormánypárt (HZDS) kihagyta a népszavazási ívről az egyik - számára kellemetlen- kérdést.

Az egyedüli érvényes és sikeres népszavazást Szlovákia újkori történetében 2003-ban rendezték, az EU csatlakozásról. Ebben az esetben a kormány és az ellenzék egységesen képviselte a belépés melletti álláspontot. A kampányba a kormány pénzt és energiát fektetett. A sikerrel végződő kampányt Csáky Pál (1956) miniszterelnök-helyettes (Magyar Koalíció Pártja) irányította. Munkáját sokan kritizálták. Érdekesség, hogy a csatlakozás hivatalos dala Varga Miklós:Európa című számának szlovák adaptációja volt. De, csak néhány napig, mert szerzői jogi vita miatt, végül az Európát visszavonták. A szavazás alatt nem volt moratórium [Láštic (2011) 92-102.oldal]. Emlékeim szerint, kissé szokatlan módon a legnézettebb magán televízió (Markíza) nagy erővel bekapcsolódott a kampányba. Így lett 52 százalékos részvétel mellett 92 százalékos támogatottsága az EU-s csatlakozásnak. Ezután újra 3 sikertelen referendum következett.

További ok lehet, hogy Szlovákiában nem következik egyértelműen az alkotmányból a népszavazások kötelező érvénye. [Láštic (2011) 114-116. oldal] 1994-ben és 2000-ben pedig, szerencsétlen időpontban, a parlamenti választások után nem sokkal tartották a szavazást. 

Az időpont kijelölése és a szavazás sikeressége közti összefüggés meglétére látszik utalni, hogy az újkori magyar népszavazások történetének legalacsonyabb részvételi arányát az 1990-es Király Zoltán (1948) által kezdeményezett a köztársasági elnök közvetlen megválasztását célzó népszavazás mutatta, ahol a szavazást az Országgyűlés a nyaralási szezon derekára tűzte ki. Az urnáknál csak a szavazópolgárok 14%-a jelent meg, így a szavazás érvénytelenül ért véget. A sikertelen népszavazás után az MDF és az SZDSZ korábban megkötött megállapodásának megfelelően az Országgyűlés választotta köztársasági elnökké Göncz Árpádot.Ellentétes példa, Szlovákiában 1998-ban a népszavazást az országgyűlési választásokkal egy időben rendezték. A részvételi arány 44,26 % lett. Ez az ország megalakulása óta a 2. legnagyobb népszavazási részvételi arány. A Mečiar vezette kormány érezte a vesztét, és még megpróbált gáncsot vetni a Mikuláš Dzurinda (1955) vezette koalíciónak. A kis híján eredményes népszavazás megtiltotta volna az új kormánynak, hogy privatizálja a stratégiai vállalatokat.

Itt jegyzem meg, hogy Magyarországon jelenleg a 2013. évi CCXXXVIII. törvény értelmében nem lehet népszavazást tartani az országgyűlési, illetve a helyi önkormányzati képviselők általános választásának a napján, valamint a választásokat megelőző és követő 41 napon belül. 

 Hasonlóságok

Mindkét országban túlsúlyban vannak a pártok által kezdeményezett népszavazások.

Szlovákiában a 8-ból négy szavazást kezdeményezett ellenzéki/parlamenten kívüli párt, kettőt egyesület/szakszervezet egyet a kormánypárt és egyet a parlament. Magyarországon a 7-ből három szavazást kezdeményezett ellenzéki/parlamenten kívüli párt, kettőt kormánypárt, egyet egyesület és parlamenten kívüli párt összevonva, egyet az alkotmány. (1. és 2. táblázat)

Magyarországon a Magyarok Világszövetsége által 2004-ben kezdeményezett kettős állampolgárságról szóló kérdés volt az, amelynek nem politikai párt volt a kezdeményezője (bár a kampányba masszívan beszálltak a pártok). Szlovákiában két kivétel volt, a 2004-es szakszervezetek által az előrehozott választásokról kezdeményezett voksolás (szintén erős párttámogatással), illetve a 2015-ös egynemű párok házasságát és számukra a gyermekek örökbefogadását megtiltó referendum, amelyet a Szövetség a Családért egyesület kezdeményezett. Ez utóbbi kezdeményezésnél minimális volt a politikai pártok direkt támogatása. Az aláírásgyűjtést, reklámkampányokat, figyelemfelhívó tüntetéseket az egyesület túlnyomó részt maga szervezte. Saját tapasztalatomból kiindulva, sok fiatal bevonásával. A kezdeményezés mellett leghatározottabban a Szlovák Katolikus Püspöki Kar állt ki. A szervezők kitartó munkával elérték a közvéleményt a médiumokban is nagy teret kapott téma, annak ellenére, hogy a 2 legnagyobb magán televízió és a közszolgálati csatorna is visszautasította a reklámjaik közlését. Végül a részvétel 21,41 % lett.

Összességében úgy látom, hogy minkét országban a népszavazást főleg a politikai pártok használják, mint egyfajta sajátos marketing és taktikai eszközt. Kukolleri István szerint is „Minden bizonnyal kimutatható az összefüggés az egyes népszavazási kezdeményezések és a közel eső országgyűlési választási eredmények között.” [Kukolleri (2006)] Erik Láštic szerint az 1994-es 1998-as és 2010-es  szlovákiai népszavazások elsősorban a választók mobilizálására szolgáltak, ahol az egyes kezdeményező pártok a népszavazással próbálták láthatóbbá tenni programjukat, elhatárolni magukat más pártokhoz képest, de leginkább sikert érni el a választásokon. [Láštic (2011) 59-74. oldal]

A 3. táblázatot áttanulmányozva, Magyarországról két a kezdeményezők számára sikeres népszavazást emelnék ki. Az első az 1989-es amelynek négy kezdeményezőjéből hárman (SZDSZ, Fidesz, FKGP) bejutottak az első szabadon választott parlamentbe, és évtizedig meghatározó tényezői voltak a magyar politikai életnek (a Fidesz máig az). Fábián Zoltán – Závecz Tibor – Páthy-Dencső Blanka így írnak erről. „Az első választás előtti évben a politikai sokszínűséghez nem szokott magyar lakosság zavartan szemlélte a közel száz pártot és szervezetet. (…)A lakosság eklektikus pártképét a „négyigenes” népszavazást megelőző kampány világosította meg.” [Fábián–Závecz–Páthy-Dencső (2010)]

A másik a 2008-as Fidesz–KDNP által kezdeményezett szavazás, melynek következtében a kormánypártok óriási presztízsveszteséget szenvedtek el. A népszavazási kezdeményezés elindítását 2006 őszén, az Őszödi beszédet követő zavaros helyzetben a Fidesz 1956-os ünnepi nagygyűlésén jelentették be.  „Az ún. „szociális népszavazás” célja a kormánykoalíció egészségügyi és oktatási reformjainak megbuktatása volt. A kezdeményezők elérték céljukat, viszonylag magas részvétel (50,5%) mellett, mindhárom kérdésben érvényesült álláspontjuk. Nem sokkal később a kormányfő felmentette a szabad demokrata egészségügyi minisztert, és ez végső soron a koalíció felbomlását eredményezte.” [Fábián–Závecz–Páthy-Dencső (2010) 508-509.oldal] Két évre rá a Fidesz- KDNP pártszövetség fölényesen, 2/3-ad feletti parlamenti többséget szerezve nyerte meg a választásokat, és immár nyolc éve a legerősebb politikai tényező.  

Szlovákiában, két esetben is bejutott az a parlamenten kívüli párt a parlamentbe, amelyik népszavazást indított (4.táblázat). Az 1994-ben bekerülő ZRS és a 2010-ben bejutott SaS által kezdeményezett voksolás egyaránt -viszonylag alacsony részvétel mellett- érvénytelen lett. Sőt mindkét esetben a népszavazásra a parlamenti választások után került sor. Ennek a két pártnak a sikerhez elég volt, hogy jó ütemben, ügyesen tematizálva a közvéleményt elérjék, hogy a népszavazás kiírásra került. Ez önmagában már olyan ismertséget biztosított, amely besegítette őket a törvényhozásba.

Szlovákiában vízválasztó az 1997-es referendum, amelyet a Mečiar ellenes pártok indítottak, attól tartva, hogy ha a köztársasági elnök Michal Kováč [1] mandátuma lejár, és új elnököt nem sikerül választani, akkor a kormány, tehát gyakorlatilag Mečiar mint kormányfő fogja ideiglenesen az államfői jogköröket gyakorolni. Végül így is történt. A közvetlen elnökválasztásra irányuló kérdést nem nyomtatták ki a szavazólapokra, a népszavazást meghiúsították. Kováč mandátumának lejárta után Mečiar közkegyelemben részesítette magát és mindenkit maga körül [Láštic (2011) 40-55. oldal]. Annak ellenére, hogy 1998-ban a pártja érte el a legtöbb szavazatot, kormányt nem tudott alakítani, és mára teljesen eltűnt ő is és a pártja is a politikai porondról.

A fenti példákból is látszik, nehéz pontosan meghatározni, mikor tekinthető köznapi értelemben sikeresnek egy népszavazás. Van, amikor egy érvényes és eredményes népszavazás olyannyira rásegít egy morális és gazdasági válsággal küzdő kormánykoalíció széthullásához, hogy a végén a népszavazást kezdeményező irgalmatlan fölénnyel nyeri meg a parlamenti választásokat (2008 Magyarország). Van, amikor jogi értelemben a referendum érvénytelen, a kezdeményezőknek mégis segít bekerülni a parlamentbe (1994, 2010 Szlovákia). És van, amikor egy népszavazást a hatalom meghiúsít, végül ennek az arrogáns lépésnek (is) köszönhetően a következő választásokat követően már nem tud kormányt alakítani, és eltűnik a történelem süllyesztőjében (2008 Szlovákia).

Szlovákiára és Magyarországra egyaránt jellemző, hogy az országos népszavazások intézménye, a politikai elit öncélú játéka maradt. Pedig ez az intézmény alkalmas volna a politikai elit egészét hatékonyabb, átláthatóbb működésre kényszeríteni. Pont azokra a lépésekre rávenni őket, amelyeket (politikai oldaltól függetlenül) saját akaratukból nem lépnek meg, de amelyeknek végeredménye egy jobban működő állam, elégedettebb, boldogabb állampolgár lenne (pártfinanszírozás, közmédia irányítása, közhivatalnokok anyagi felelősségvállalása, kétkamarás parlament). Talán első körben helyi szinten kellene megtanulnunk a közvetlen akaratkinyilvánítás csínját-bínját. „Különösen biztató a közvetlen demokrácia települési és regionális szintű alkalmazása, mely nem csupán a hagyományosan konszolidált demokráciákban, hanem például Brazíliában is hozzájárul egy magasabb állampolgári tudatosság kialakításához.” [Enyedi (2009)] Ha Brazíliában sikerült, akkor talán nálunk is sikerülhet.

Jegyzetek:

[1] Michal Kováč (1930-2006) -1993 és 1998 között Szlovákia köztársasági elnöke. Tagja volt a Vladimír Mečiar vezette HZDS-nek. Megválasztása után mégis hamar elmérgesedett Mečiar és közte a viszony. 1994-ben Kováč parlamenti felszólalása után a Mečiar kormány nem élte túl a bizalmatlansági szavazást. Viszont az előrehozott választásokat újra Mečiar pártja nyerte. Konfliktusokkal teli évek következtek, melynek a kicsúcsosodása Michal Kováč fiának titkosszolgálatok általi elrablása, majd az egyik tanú meggyilkolása volt. 

Források:

Enyedi Zsolt (2009): „Referendumdemokrácia”, In: Enyedi Zsolt (szerk.):A népakarat dilemmái. Népszavazások Magyarországon és a nagyvilágban. Budapest, DKMKA – Századvég, 2009., 17-36.

Fábián Zoltán – Závecz Tibor – Páthy-Dencső Blanka (2010), „A pártok népszerűségének változása Magyarországon, 1990–2010”, In: Kolosi Tamás-Tóth István György (szerk.): Társadalmi riport 2010., Budapest, Tárki, 491-511.

Körösényi András (2006): „A népszavazások és a képviseleti demokrácia viszonya” In: Enyedi Zsolt (szerk.):A népakarat dilemmái. Népszavazások Magyarországon és a nagyvilágban. Budapest, DKMKA – Századvég, 2009., 37-62.

Kukolleri István (2006): „Az országos népszavazás, 1989-1998 ”, In. KI szerk., Tradíció és modernizáció a magyar alkotmányjogban. Bp. Századvég, 74-86. http://www.politikaievkonyv.hu/online/mp10/1-24_kukorelli.html

Kriesi, Hanspeter (2009): „Közvetlen demokrácia. Svájc esete”, In: Enyedi Zsolt (szerk.):A népakarat dilemmái. Népszavazások Magyarországon és a nagyvilágban. Budapest, DKMKA – Századvég, 2009., 87-106.

Láštic, Erik (2011): „V rukách politickýchstrán. Referendum na Slovensku 1993 – 2010”, Bratislava, Univerzita Komenského v Bratislave, 2011

Székely Zoltán, (2011) „Népszavazás és politikai kultúra”, In: Tarrósy István szerk. Pécsi

Politikai Tanulmányok, VI. PTE BTK. http://www.tankonyvtar.hu/hu/tartalom/tamop425/0050_11_politika_6/ch10.html